Où se situe le consentement dans l'autorisation d'une mine canadienne

Spanish Mountain est une colline basse de roche volcanique située à l'est des champs aurifères du Cariboo, dans l'intérieur de la Colombie-Britannique. On y fore depuis plus de quinze ans. L'or qu'elle contient n'a pas bougé, et rien de ce qui a été mesuré sous terre n'a changé pendant la première semaine d'octobre. Ce qui a changé, c'est une série de lettres.

Le 1er octobre 2026, la Xatśūll First Nation a publié un communiqué annonçant la résiliation de toutes ses ententes avec Spanish Mountain Gold. La société a répondu le lendemain. Son propre communiqué du 2 octobre 2026 a divulgué que les ententes visées étaient des ententes de mobilisation signées par les parties en 2012 et en 2021, et a déclaré que les discussions avec la Nation se poursuivent. Le cours de l'action a reculé. Maple en a traité le 5 octobre 2026 dans Xatśūll First Nation Ends Its Agreements With Spanish Mountain Gold.

Ce n'était pas le seul texte de la semaine où la nouvelle se trouvait ailleurs que dans le corps minéralisé. Le 7 octobre 2026, Maple publiait Quebec's New Government Inherits First Phosphate's Fast-Track Status, sur une désignation accordée par un ministère provincial. Deux jours plus tard venait What Does Oceanic Iron Ore Have at Hopes Advance?, sur un projet de fer du nord du Québec dont l'obstacle est un acheteur plutôt qu'un organisme de réglementation. Les sociétés minières et métallurgiques ont compté pour 26 des 47 lignes de plus fortes variations canadiennes relevées dans la semaine terminée le 9 octobre 2026, dernier jour de bourse de la période.

Ressources naturelles Canada rapporte que le secteur minéral du pays a produit en 2024 plus de 60 minéraux et métaux d'une valeur de C$64.3 milliards et a employé directement 438,000 personnes la même année, selon sa page de faits sur les minéraux et les métaux consultée le 11 octobre 2026. Les peuples autochtones représentaient 11 pour cent de la main-d'oeuvre de l'industrie minière au recensement de 2021, selon la même source. Le secteur est vaste, il est réparti dans tout le pays, et presque rien n'y est autorisé par une seule décision.

Un gisement canadien franchit quatre autorisations distinctes

Il y en a quatre, et elles sont véritablement distinctes. Un projet peut détenir l'une et perdre l'autre sans que rien ne se produise dans le sol.

La première est fédérale. La Loi sur l'évaluation d'impact, en vigueur depuis 2019, régit les projets inscrits sur une liste désignée. La deuxième est provinciale. Chaque province applique sa propre loi d'évaluation, et une mine en Colombie-Britannique et une mine au Québec traversent des mécanismes différents aux étapes portant des noms différents.

La troisième est l'obligation de consulter les peuples autochtones qui incombe à la Couronne, de nature constitutionnelle plutôt que législative, et qui se rattache à la conduite de l'État plutôt qu'à un formulaire. Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada indique que l'obligation s'applique lorsque l'État envisage une conduite susceptible de porter atteinte à des droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis, et désigne les arrêts Haida et Taku River de la Cour suprême du Canada de 2004 ainsi que son arrêt Mikisew Cree de 2005 comme fondement des lignes directrices fédérales de consultation.

La quatrième est privée, et c'est celle qui a bougé dans le dossier Spanish Mountain. Les sociétés négocient des ententes directement avec les nations autochtones : protocoles de mobilisation, ententes de financement de capacité et, plus tard, ententes sur les répercussions et les avantages. Ce sont des contrats entre deux parties. Une entente de mobilisation résiliée n'est pas une autorisation révoquée, et une entente signée n'est pas une approbation.

Le délai fédéral court sur 480 jours, et ce ne sont pas 480 jours

La Loi sur l'évaluation d'impact fixe ses propres délais, et ils sont lisibles. L'article 18, dans sa version consultée le 11 octobre 2026 sur le site des lois de Justice Canada, donne à l'Agence d'évaluation d'impact 180 jours à compter du jour où elle affiche une description de projet au titre du paragraphe 10(2) pour décider si une évaluation est requise et afficher un avis du début de l'évaluation. Le paragraphe 18(3) permet à l'Agence de prolonger ce délai d'au plus 90 jours à la demande d'une instance énumérée.

Si l'évaluation est menée par l'Agence plutôt que par une commission, le paragraphe 28(2) exige que le rapport parvienne au ministre au plus tard 300 jours après l'affichage de l'avis prévu au paragraphe 19(4). Le paragraphe 28(6) permet au ministre d'ajouter jusqu'à 90 jours, et le paragraphe 28(7) permet au gouverneur en conseil d'ajouter une période supplémentaire non précisée. En additionnant les deux délais de base, la voie de l'Agence dispose de 480 jours de temps réglementaire. Un renvoi à une commission d'examen remplace les 300 par le délai combiné de 600 jours du paragraphe 37(2), que l'Agence elle-même peut dépasser si elle estime qu'il faut plus de temps, ce qui donne 780 jours par la même addition.

Voilà les chiffres de la loi. Ce ne sont pas des durées écoulées, pour une raison inscrite dans la loi elle-même : le paragraphe 19(1) accorde au promoteur trois ans après l'affichage de l'avis pour fournir les renseignements et les études exigés, et cette période appartient au promoteur, non à l'organisme. L'Agence peut aussi suspendre ses délais en vertu des paragraphes 18(5), 28(9) et 37(6) jusqu'à l'achèvement d'une activité prescrite. Un projet peut donc passer quatre ou cinq années civiles dans un processus dont les délais légaux totalisent 480 jours sans qu'aucun délai soit dépassé.

L'échéancier annoncé par Spanish Mountain Gold elle-même montre l'écart entre les deux mesures. La société a rapporté dans son communiqué du 2 octobre 2026 que l'Environmental Assessment Office de la Colombie-Britannique avait confirmé en août 2026 que son plan de reprise de l'évaluation était acceptable, et que le bureau ne cherchait pas à mettre fin à cette évaluation. Le prochain jalon qu'elle nomme est une Detailed Project Description au premier trimestre de 2027, avec une décision de construction visée pour le premier semestre de 2028. L'échéancier de la société place ainsi le début de sa prochaine étape formelle environ cinq mois après la résiliation des ententes, et une décision de construction plus d'un an après cela.

La Colombie-Britannique a placé le consentement dans la décision, pas à côté

Le gouvernement de la Colombie-Britannique décrit le processus prévu par son Environmental Assessment Act, 2018 comme comportant sept étapes : mobilisation précoce, décision sur l'état de préparation à l'évaluation, planification du processus, élaboration et examen de la demande, évaluation des effets et recommandation, la décision elle-même, puis la conformité après la délivrance du certificat. La description provinciale du processus n'associe aucun nombre de jours à ces étapes.

Ce qu'elle y associe, c'est un rôle formel pour le consentement. À l'étape de l'évaluation des effets et de la recommandation, les nations autochtones participantes peuvent consigner leur consentement, ou son absence, à la délivrance d'un certificat d'évaluation environnementale. Le même avis est possible à la décision sur l'état de préparation lorsqu'un projet fait l'objet d'une recommandation d'exemption ou de clôture. Si la décision des ministres ne concorde pas avec l'avis d'une nation, la province doit motiver sa décision.

Ce n'est pas un droit de veto, et la description de la province ne l'appelle pas ainsi. C'est une position consignée à laquelle un ministre doit répondre par écrit. La distinction compte pour comprendre un titre : une nation qui se retire d'ententes de mobilisation privées, comme c'est arrivé à Spanish Mountain, pose un geste différent de celui d'une nation participante qui dépose un avis de non-consentement à l'intérieur d'une décision sur un certificat. Le premier met fin à un contrat. Le second crée un document que la Couronne doit traiter.

Le Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act de la Colombie-Britannique, adopté en novembre 2019, se situe au-dessus de tout cela. Selon la description que la province donne de sa propre loi, l'article 3 exige l'harmonisation des lois provinciales avec la Déclaration des Nations Unies, l'article 4 exige un plan d'action, et l'article 5 exige un rapport annuel à l'assemblée législative au plus tard le 30 juin de chaque année. Les articles 6 et 7 permettent à la province de conclure des ententes avec des gouvernements autochtones et d'exercer conjointement un pouvoir décisionnel prévu par la loi.

L'équivalent fédéral est venu deux ans plus tard. La Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, sanctionnée en 2021, prévoit à son article 5 que le gouvernement du Canada prend toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les lois fédérales soient compatibles avec la Déclaration. Le paragraphe 6(4) exigeait un plan d'action dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de cette disposition, et le paragraphe 7(1) exige un rapport annuel dans les 90 jours suivant la fin de chaque exercice. Aucune des deux lois ne délivre d'autorisation. Les deux modifient la norme à laquelle est tenue l'autorité qui la délivre.

Le Québec gravit la même échelle avec d'autres barreaux

La procédure québécoise prévue par la Loi sur la qualité de l'environnement, modernisée par le projet de loi 102 en mars 2017 et par le règlement sur l'évaluation des impacts adopté en mars 2018, comporte cinq phases. L'initiateur dépose un avis de projet et reçoit une directive ministérielle précisant ce que l'étude d'impact doit contenir. L'étude est préparée puis soumise à un examen de recevabilité. Suit une période d'information publique de 30 jours, pendant laquelle une audience publique, une consultation ciblée ou une médiation peut être demandée. Le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement mène cette étape et fait rapport au ministre, qui doit rendre le rapport public dans les 15 jours suivant sa réception. Le gouvernement décide ensuite par décret.

Les délais provinciaux sont plus courts et plus explicites que les délais fédéraux. La page de la procédure du ministère de l'Environnement, consultée le 11 octobre 2026, indique que le règlement adopté le 23 mars 2018 plafonne le traitement gouvernemental d'une demande visée à 13 ou 18 mois selon le projet. Une audience publique du BAPE dure quatre mois, une consultation ciblée trois, une médiation deux.

La désignation Filon de First Phosphate, accordée le 27 juillet 2026 par le ministère des Ressources naturelles et des Forêts du Québec dans le cadre de la stratégie provinciale sur les minéraux critiques et stratégiques 2025 à 2031, agit à l'intérieur de cette structure et non à côté d'elle. Le communiqué de la société a annoncé ce statut comme un statut qui facilite les discussions avec les ministères et les organismes qui délivrent les autorisations minières. Il ne nomme aucune autorisation accordée, aucune exigence levée et aucune date devancée. Le texte de Maple du 7 octobre 2026 arrivait au même point par le versant politique : un changement de gouvernement n'est pas une remise à zéro des autorisations.

Ottawa a déjà refusé net une mine en Colombie-Britannique

Le 26 février 2014, la ministre fédérale de l'Environnement a conclu que le projet de mine d'or et de cuivre New Prosperity, en Colombie-Britannique, était susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants qui ne pouvaient être atténués, et le gouverneur en conseil a déterminé que ces effets n'étaient pas justifiables dans les circonstances. Le projet ne pouvait aller de l'avant. La déclaration de décision a été rendue sous le régime de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012), qui a précédé la loi actuelle, et la ministre de l'époque a invité la présentation d'une autre proposition répondant aux préoccupations du gouvernement.

Rien dans cette issue ne dépendait du fait que le gisement aurait été plus petit ou plus pauvre qu'annoncé. La porte fédérale s'est fermée pour ses propres motifs. Douze ans plus tard, les quatre autorisations demeurent indépendantes les unes des autres, et les deux lois les plus récentes ont relevé la norme qu'une décision doit respecter plutôt que de réduire le nombre de décisions.

La question ouverte à Spanish Mountain n'est donc pas de savoir si l'or est là. La Detailed Project Description de la société est attendue dans un trimestre qui n'a pas commencé, les ententes de la Nation sont résiliées et ses discussions sont rapportées comme se poursuivant, et aucune nation participante n'a déposé d'avis de consentement ou de non-consentement dans une décision sur un certificat qui n'a pas encore atteint cette étape. Ce que la Couronne écrira dans ses motifs, si elle doit un jour les écrire, est la chose qu'aucun des documents publics ne peut trancher aujourd'hui.

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